ΣΔΙΤ: Διεθνής εμπειρία και αξιολόγηση της ελληνικής πραγματικότητας - μια συγκριτική έρευνα

Abstract

Η παρούσα διπλωματική εργασία ασχολείται με το θεσμό των συμπράξεων δημοσίου και ιδιωτικού τομέα, ο οποίος είναι ευρύτερα γνωστός ως ΣΔΙΤ ή με τον αγγλικό όρο Public Private Partnerships (PPPs). Ο συγκεκριμένος θεσμός εμφανίστηκε στην Ελλάδα για πρώτη φορά με τον Ν. 3389/2005. Σκοπός είναι μια ολοκληρωμένη παρουσίαση-ενημέρωση γύρω από τον θεσμό των ΣΔΙΤ, η σύγκριση μεταξύ της ευρωπαϊκής εμπειρίας και της ελληνικής πραγματικότητας και το κατά πόσον οι ΣΔΙΤ μπορούν να χρησιμεύσουν ως εναλλακτικός τρόπος υλοποίησης Δημοσίων Έργων αλλά και Υπηρεσιών. Με βάση τα παραπάνω, παρουσιάζονται συγκεκριμένα συμπεράσματα από την αξιολόγηση του θεσμού των ΣΔΙΤ και παρατίθενται συγκεκριμένες προτάσεις για το μέλλον, οι οποίες αφορούν την καλύτερη εφαρμογή, την κερδοφορία και την μεγιστοποίηση του κοινωνικού οφέλους μέσω των συμπράξεων αυτών. Αναφέρεται λεπτομερώς ο τρόπος με τον οποίο έγινε η επιλογή του ερευνητικού δείγματος καθώς και η αντιπροσωπευτικότητά του, το δείγμα της έρευνας (πχ εξερευνητική, περιγραφική, αιτιολογική) και ο τρόπος με τον οποίο διεξήχθη (πχ ποσοτική – ποιοτική, τρόπος συλλογής πρωτογενών – δευτερογενών στοιχείων). Επίσης, αξιολογείται ο λόγος για τον οποίο επελέγη η συγκεκριμένη μεθοδολογία. Στόχος στην αναλυτική περιγραφή της μεθοδολογίας είναι να αποσαφηνιστούν πλήρως οι μέθοδοι που χρησιμοποιήθηκαν, να δοθεί η δυνατότητα επαλήθευσης των αποτελεσμάτων που θα ακολουθήσουν και να δοθεί η δυνατότητα επανάληψης της μεθόδου από άλλους ερευνητές. Η μεθοδολογική προσέγγιση του θέματος είναι η κατευθυντήρια γραμμή που οδηγεί στην εξαγωγή συμπερασμάτων. Σ΄ αυτό το σημείο γίνεται αναφορά στον τρόπο που ακολουθείται στην παρούσα εργασία, δηλαδή η σύνδεση των αρχικών ερωτημάτων, της διερευνητικής μεθόδου και τέλος η εξαγωγή των συμπερασμάτων. Έτσι λοιπόν, το πρώτο βήμα είναι να απαντηθεί η ερώτηση τι είναι οι ΣΔΙΤ, ποια τα πλεονεκτήματα και τα μειονεκτήματά τους. Η ερώτηση που εν συνεχεία ανακύπτει και έχει κεντρική θέση στην έρευνα είναι αν οι ΣΔΙΤ μπορούν να συντελέσουν στην παροχή καλύτερων υπηρεσιών στην Υγεία. Για να απαντηθεί πρέπει να γίνει ανάλυση των ΣΔΙΤ σαν έννοια με όλα τα χαρακτηριστικά της. Ακολούθως όμως, για να διερευνηθεί το ερώτημα της συμβολής των ΣΔΙΤ στην επίλυση του ζητήματος, εξετάστηκαν μελέτες περίπτωσης από την πραγματικότητα, για να διαπιστωθεί αν η πορεία των έργων αυτών μέχρι τώρα έχει θετικά ή αρνητικά αποτελέσματα. Για να γίνει αυτό επιλέχθηκαν περιπτώσεις από την Ευρώπη και όλο τον υπόλοιπο κόσμο και αναλύθηκαν με βάση κάποιες ποιοτικές και ποσοτικές παραμέτρους. Το πλαίσιο αξιολόγησης προκύπτει έχοντας ως στόχο τον εντοπισμό των επιπτώσεων στην οικονομική, κοινωνική, πολιτική και περιβαλλοντική σφαίρα. Μια σύγκριση μεταξύ πολλών μελετών περίπτωσης ίσως κρύβει παραδοχές που διαστρεβλώνουν τη γενική τάση και ερμηνεία της πραγματικότητας. Οι μελέτες περίπτωσης και οι πληροφορίες που παρέχουν είναι στην ουσία φωτογραφίες μιας δεδομένης κατάστασης, που ακόμα συνεχίζεται και δεν έχει αποτιμηθεί σε πλήρη έκταση. Είναι σημαντικό να σημειωθεί όμως ότι οι πληροφορίες για κοινωνικής φύσεως ζητήματα ήταν μια από τις βασικές επιλογές κατά τη βιβλιογραφική έρευνα. Έγινε σημαντική προσπάθεια για διασταύρωση από ποικίλες πηγές των ειδήσεων που παρατίθενται για να αναδυθούν θέματα τα οποία στο πρώτο στάδιο έρευνας για οικονομικά στοιχεία, δεν ήταν δυνατόν να βρεθούν. Συνεπώς, στην αξιολόγηση των μελετών περίπτωσης επιλέχθηκε ένα σύνολο κριτηρίων που έχει να κάνει με τον κοινωνικό αντίκτυπο στις πτυχές της κοινωνίας στις οποίες υλοποιήθηκαν οι ΣΔΙΤ. Ένα δεύτερο στάδιο ανάλυσης είχε να κάνει με τον ελληνικό χώρο. Το κεντρικό ερώτημα ήταν εάν στο μέλλον η πρακτική των ΣΔΙΤ μπορεί να εφαρμοστεί στον τομέα της Υγείας και εάν ναι, τι θα έπρεπε να επισημανθεί για τον ελλαδικό χώρο. Οι έρευνες που χρησιμοποιήθηκαν και αξιολογήθηκαν είναι αυτές των Κονδύλη και συν (2009), των Yongjian et all (2009), των Σίσκου και συν (2007), των Χατζητόλιου και συν (2007), καθώς και του Φίλτρου (2007) και των Δελασούδα και συν (2007). Εκτενής αναφορά στα συμπεράσματα και στις μεθόδους έρευνας γίνεται στη διάρκεια της εργασίας. Επίσης, χρησιμοποιούνται εκτενώς τα πρακτικά συνεδρίων που έχουν λάβει χώρα ανά τον κόσμο, καθώς και ενδιαφέροντα στοιχεία που αντλούνται από τους διαδικτυακούς τόπους του Υπουργείου Υγείας και Κοινωνικής Ασφάλισης και της Ειδικής Γραμματείας ΣΔΙΤ. Μετά τη ψήφιση του Ν. 3389/2005 στην Ελλάδα έχουν εγκριθεί στον τομέα της Υγείας, το Κέντρο Αποκατάστασης και Αποθεραπείας Βορείου Ελλάδος καθώς και το Νέο Ογκολογικό Νοσοκομείο Θεσσαλονίκης. Επίσης, υπάρχει και ένας αρκετά μεγάλος αριθμός συμπράξεων ΣΔΙΤ, oι οποίες βρίσκονται σε αρχικό ή προχωρημένο στάδιο αποπεράτωσης. Ενδεικτικά μπορούμε να αναφέρουμε το Νέο Παιδιατρικό Νοσοκομείο Θεσσαλονίκης καθώς και το Γενικό Νοσοκομείο Πρέβεζας. Στο σχετικό κεφάλαιο γίνεται εκτενής αναφορά σε όλα τα εν εξελίξει ή εγκεκριμένα έργα ΣΔΙΤ στη χώρα μας. Η εργασία χωρίζεται σε δύο μέρη. Στο Γενικό μέρος της Εργασίας γίνεται ενδελεχής παρουσίαση των ΣΔΙΤ και αναφέρονται οι χώροι στους οποίους εφαρμόζονται. Επίσης, παρουσιάζεται και αξιολογείται το νομοθετικό πλαίσιο, μέσα στο οποίο λειτουργούν οι ΣΔΙΤ στην Ελλάδα. Τέλος, γίνεται αναφορά στη σχετική ελληνική και διεθνή βιβλιογραφία, τόσο σε επιστημονικά άρθρα όσο και σε μελέτες και πρακτικά Συνεδρίων από την Ελλάδα και το εξωτερικό. Στο δεύτερο μέρος, το «Ειδικό Πλαίσιο», η έρευνα επικεντρώνεται στην εφαρμογή των ΣΔΙΤ στον ευαίσθητο τομέα της Υγείας στον Ελλαδικό χώρο, παρουσιάζοντας ταυτόχρονα τις ειδικές συνθήκες και τον κοινωνικό χαρακτήρα, που διέπει τις υπηρεσίες που αφορούν τον εν λόγω χώρο. Επίσης, αξιολογείται η συνεισφορά των συμπράξεων ΣΔΙΤ στην κατασκευή υποδομών ειδικότερα στο χώρο της Υγείας στο διεθνή αλλά και στο Ελλαδικό χώρο, λαμβάνοντας υπόψη τις καινοτομίες, τα οφέλη καθώς και τις ενδεχόμενες ελλείψεις που παρουσιάζονται πριν, κατά τη διάρκεια αλλά και μετά το πέρας μίας σύμπραξης ΣΔΙΤ.

Επίσης, εξετάζεται η προϋπάρχουσα ελληνική εμπειρία από τις συμβάσεις καθώς και οι πρώτες προσπάθειες εφαρμογής των ΣΔΙΤ, μετά την ψήφιση του ειδικού νόμου, που προαναφέρθηκε. Η ελληνική εμπειρία συγκρίνεται, όπου αυτό είναι δυνατό, με τη διεθνή, με σκοπό τη διεξαγωγή ασφαλέστερων συμπερασμάτων. Σε μια ΣΔΙΤ οι ρόλοι του Δημόσιου και του Ιδιωτικού Τομέα είναι προκαθορισμένοι.

Ο Δημόσιος Τομέας αναλαμβάνει: . τον καθορισμό του γενικού σχεδίου ΣΔΙΤ, . την αξιολόγηση της πρότασης του ιδιωτικού φορέα, . την υποστήριξη εκτέλεσης του έργου, . την παρακολούθηση της υλοποίησης του έργου και της τήρησης των συμβατικών υποχρεώσεων του Ιδιώτη.

Ο Ιδιωτικός Τομέας αναλαμβάνει: . την εκπόνηση των μελετών σύμφωνα με το γενικό σχέδιο της προκήρυξης, . την κατασκευή του έργου, . την εξασφάλιση της απαιτούμενης χρηματοδότησης του έργου, . τη διαχείριση και λειτουργία του έργου ή τη συντήρησή του, . την επιστροφή στο Δημόσιο του έργου μετά τη λήξη της συμβατικής περιόδου. Η επιλογή των ιδιωτών που αναλαμβάνουν ένα έργο ΣΔΙΤ γίνεται μετά από δημόσιο διαγωνισμό. Οι ΣΔΙΤ υλοποιούνται με συμβάσεις, στις οποίες περιγράφονται λεπτομερώς όλες οι παράμετροι του έργου, τόσο κατά την περίοδο κατασκευής όσο και κατά την περίοδο λειτουργίας, καθώς και οι υποχρεώσεις τόσο του Ιδιωτικού όσο και του Δημόσιου τομέα. Τα έργα που υλοποιούνται με ΣΔΙΤ επιστρέφονται στο Δημόσιο μετά από συγκεκριμένη περίοδο λειτουργίας, όπως αυτή ορίζεται στη σύμβαση. Με το πέρας του διαγωνισμού, ο υποψήφιος Ιδιωτικός Φορέας που επιλέγεται δημιουργεί μία ανώνυμη Εταιρεία Ειδικού Σκοπού (ΕΕΣ), η οποία αναλαμβάνει, ανάλογα με την περίπτωση:

- την ολοκλήρωση των μελετών, - την κατασκευή του έργου και - είτε τη λειτουργία και εκμετάλλευσή του είτε τη συντήρησή του σύμφωνα με τους όρους του διαγωνισμού. Η ΕΕΣ υπογράφει με το Δημόσιο μια σύμβαση, με την οποία ρυθμίζονται όλα τα θέματα που αφορούν το έργο και επίσης, εξασφαλίζει την χρηματοδότησή του. Η χρηματοδότηση προέρχεται συνήθως κατά ένα μικρό ποσοστό από τα ίδια κεφάλαια των ιδιωτών και κατά το μεγαλύτερο ποσοστό από δανειακά κεφάλαια. Οι Δημόσιοι Φορείς που σκοπεύουν να προχωρήσουν σε μία ΣΔΙΤ σύμφωνα με τον Ν.3389/2005, πρέπει να υποβάλλουν σχετική πρόταση προς την Ειδική Γραμματεία ΣΔΙΤ, η οποία θα συνοδεύεται από τα απαραίτητα στοιχεία που θα τεκμηριώνουν τη σκοπιμότητα υλοποίησής της. Η πρόταση αυτή πρέπει να περιλαμβάνει: . Αναλυτική περιγραφή του έργου που αποτελεί το αντικείμενο της Σύμπραξης και τα τεχνικά χαρακτηριστικά του. . Ενδεικτικό προϋπολογισμό. . Κόστος λειτουργίας και συντήρησης. . Χρονοδιάγραμμα υλοποίησης. . Προτεινόμενη μορφή σύμπραξης (είσπραξη τελών από χρήστες ή Δημόσιο, χρηματοδοτική συμβολή του Δημοσίου κλπ). . Έλεγχο οικονομικής αποδοτικότητας (value for money) που θα αιτιολογεί την επιλογή της σύμπραξης σε σχέση με την υλοποίηση του έργου με δημόσια χρηματοδότηση. . Άλλα θέματα που μπορεί να επηρεάζουν σημαντικά την υλοποίηση του έργου, όπως, νομικά, περιβαλλοντικά κλπ. Στις διαδικασίες ανάθεσης και στις σχέσεις του Δημόσιου Φορέα που ενεργεί ως Αναθέτουσα Αρχή με τους υποψηφίους, εφαρμόζονται οι γενικές αρχές της ευρωπαϊκής και εθνικής νομοθεσίας (ίσης μεταχείρισης, διαφάνειας, προστασίας του δημόσιου συμφέροντος, κλπ). Η ανάθεση γίνεται μετά από δημόσιο διαγωνισμό με ανοικτή ή κλειστή διαδικασία. Υπό ορισμένους όρους, που προβλέπονται στον νόμο, μπορεί να εφαρμοστεί και η διαδικασία του ανταγωνιστικού διαλόγου ή η διαδικασία διαπραγμάτευσης. Η ανάθεση των Συμβάσεων ΣΔΙΤ γίνεται με κριτήριο είτε την πλέον συμφέρουσα από οικονομική άποψη προσφορά, είτε τη χαμηλότερη τιμή. Τα ελάχιστα προσόντα και ικανότητες των υποψηφίων που συμμετέχουν στη διαδικασία ανάθεσης ορίζονται στην προκήρυξη του διαγωνισμού.